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关于新时期中国海关职能与定位的若干思考——以“五环式改革”为实现路径
作者:刁立民 发布时间: 2013年12月10日 09:44:49
       【内容提要】中国海关处于对外开放第一线,当前海关事业已进入战略转型的关键时期。如何准确把握海关在国家实施开放战略进程中的职能与定位,既是新时期一个重大理论和实践课题,更是一个事关全局的战略性问题。改革是中国最大的红利,本文从分析海关改革应遵循的客观规律入手,阐述当前海关改革应当注意的问题和避免的陷阱,进而提出实现新时期海关职能定位的“五环式改革”路线图。

  【关 键 词】海关管理 职能 定位 五环式 改革

  党的十八大报告指出,“适应经济全球化新形势,必须实行更加积极主动的开放战略,完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系”。党的十八大拉开了新时期改革开放的宏伟大幕,海关也在此中承载着新的历史使命和政治责任。作为国家进出境监督管理机关,海关始终处于对外开放第一线,如何适应新形势,准确把握海关在国家实施开放战略进程中的职能与定位,把履行职能与促进开放战略无缝对接,加大改革力度、全面履行职责,是当前我们面临的一个重大而现实的战略性课题。

  一、当前中国海关改革应遵循的客观规律

  十八大报告庄严宣示,要“以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革”。改革是中国最大的红利,我们应通过“不折腾”的渐进式改革,在国家经济社会建设大局中进一步释放海关系统改革的“行政红利”。

  (一)改革应服务于“五位一体”总布局。

  党的十八大报告对推进中国特色社会主义事业作出了“五位一体”的总体布局。海关是把守国家经济大门的行政执法机关,五位一体总布局要求海关全面履行职责,紧紧围绕全面提升我国开放型经济水平,进一步改进海关监管与服务,促进加快形成新的经济发展方式。改革与发展是海关自觉推动海关功能、结构、政策变革的过程,经济社会发展是海关改革的根本动因。海关的改革与发展只有适应社会经济发展需要,才能促进社会进步和经济繁荣。海关自身改革发展是与整个社会进步相适应的过程,既不能超越、也不能滞后于社会发展阶段。改革并不是要构建一个超越当今社会发展的所谓“全能海关”,而是要构建一个发展的、有效的、最适合“五位一体”总布局要求的“有限海关”。

  (二)改革应立足于理论与实践相结合。

  海关不仅仅是主权的象征和关境安全保护的重要关口,而且还是提升国家竞争优势的重要力量。世界各地海关的改革实践表明,如果海关体制及其权力运行能按照客观规律适应对外开放发展,它便会加速对外开放的进程,便利贸易、促进经济发展;反之,则影响贸易效率、甚至滞阻经济发展。我们所要进行的海关改革,必须符合当前的国情、关情,符合党和国家的大政方针、法律规章。既要有前瞻性的理论指引,又要把实践作为检验海关改革成败的唯一标准;既要有超前的眼光,也要有理性的思考;既要有深化改革的巨大热情,也要有实事求是的科学态度;既必须与国家的总体改革步伐及相关的改革相衔接、相配套,又不能脱离实际、过于超前。

  (三)改革应着眼于普遍性与特殊性相结合。

  海关作为国家涉外经济行政管理部门,其各项政策制定与执行对国家的经济安全有着重要的影响。世界海关组织在21世纪海关建设和治理改革中,主张继续推进贸易便利化,重新认识金融危机给海关征税带来的挑战,以及气候变化、绿色环保对海关管理的影响等,以便既能应对日益增长的贸易量,又能确保全球贸易安全。但海关改革是一个世界性议题,即使是政治制度、经济制度相近的国家,在改革过程中也会表现出明显的特殊性。我们要用普遍联系与发展的观点,既重视借鉴国际上的先进经验,更要重视本土化好的做法,结合国情、关情,探索具有中国特色的现代化海关道路。海关的改革已经走过了“走一步看一眼”的初级阶段,现在大可不必再固守“摸着石头过河”,而是通过总结和探讨海关工作的规律性,从整体性上来指导新时期的深化改革。

  二、当前中国海关改革应当注意的几个方面

  海关作为国家进出境监督管理机关,始终处在改革开放的前沿阵地,为国家深化改革、实施扩大开放战略发挥了重要保障作用。全社会对海关的改革寄予了很大的期待,期望一个更加透明开放、更加全面履职、更加高效廉洁的现代化海关早日建成。回顾中国海关近年来的改革与实践,以下几方面应当引起充分重视和注意。

  (一)过度区分传统与非传统职能,未能实现职能拓展。

  中国海关一直视“监管、征税、缉私、统计”为“4项传统职能”;并在2007年全国海关关长会议上首次提出“7项非传统职能”,即“维护贸易安全与便利、保护知识产权、履行原产地管理职责、协助解决国际贸易争端、实施贸易救济和贸易保障、参与反恐和防止核扩散、负责口岸规划管理”。这是总署党组针对当时海关工作面临的机遇挑战和海关工作的阶段性特征所提出的理论论断,非常切合当时的历史条件。事实上,海关承担和履行传统、非传统职能并不是孤立的,而应是一枚硬币的两个面,我们要用辩证的观点、方法来看待和处理传统与非传统职能之间的辩证关系,才能在实际工作中达到纲举目张、相互依存、互利双赢的目标。从具体实践来看,非传统职能寓于传统职能之中,并通过传统职能的实现而实现,非传统职能通过传统职能表现出来。但经过这么多年的研究、改革和发展,传统与非传统职能仍处于严格区分甚至是过度区分的状态,海关并未抓住时机实现职能拓展,履行非传统职能仍未能在立法上寻求支持,目前仍是各有关或无关部门制定政策,最后都落到海关一家执行的局面,这不能不说是一个遗憾。

  (二)过分强调把关与服务的平衡点,未能实现全面履职。

  近年来,我们一直强调,“把关”与“服务”是涵盖海关工作全部内容的职责,并努力寻找所谓的“平衡点”。但是平衡点到底在哪里,这一直是一个模糊不清、没有明确结论的“概念”;多年来从来没有从单纯的理论上得出把关与服务的边界线的明确结论,不仅认识上没有得到提高,实际工作中也没有处理好两者的关系。海关工作并非孤立运行,海关的职能决定了海关工作必须不断适应国际、国内各种经济社会形势发展与变化,并依据不断变化的形势决定特定时期的具体工作重点和方向。过分强调把关与服务的平衡点,是机械和僵化的表现,是刻舟求剑、缘木求鱼的做法,既人为地把“把关”与“服务”割裂开来,更重要的是,还忽视了实现海关在政治、经济、文化、社会、生态文明等方面全面履职的根本。

  (三)忽视社会综合环境生态和谐,改革的社会效益明显不足。

  环境生态是现代化建设重要的外部构成,海关现代化改革同样如此。改革开放以来,海关工作的社会定位经常被表述为“一直处于各种矛盾利益的风口浪尖”,究其原因主要是:海关执法代表了国家利益,在地方、局部和部门利益纷争中,海关维护的是整体和全局利益。但我们也应清醒地看到,这种现象也和海关“关起门来埋头改革”有关、和海关在一定程度上忽视社会综合环境生态和谐有关。这正是海关改革社会效益不明显的根本原因。毋容置疑,海关工作仍然在较长一段时间内还会面临各种复杂利益矛盾的考量,关键在于,我们实施改革时,应更加重视社会生态环境,摒弃“单兵突进”式的改革思维,致力于综合治理、合作共赢,努力营造海关现代化改革的有利外部发展空间,实现“海关梦”与“中国梦”的目标整体和谐。

  (四)被动参与贸易规则,自身价值发挥欠佳。

  作为WTO成员,中国既要接受现行的国际经济规则,更要力图影响国际经济新规则的制定,从而维护自身利益。在这一背景下,中国海关正积极参与中美、中欧等战略对话以及自贸区谈判。区域经济一体化下,中国海关的角色定位问题意义重大,不仅是因为中国海关在推动区域海关合作、区域贸易自由化和便利化、服务经济促进发展等方面肩负重要职责、承担繁重任务,还更因为中国海关的参与会直接影响到我国参与区域经济合作谈判成果的实现程度。但无论在“海关-商界反恐伙伴关系计划”、“安全智能贸易航线试点计划”、“特大型港口计划”,还是引入“经认证的经营者”制度,中国海关都还只是被动的参与者,缺乏话语权和影响力,自身价值发挥欠佳。事实上,我国在参与国际海关规则和国际贸易规则制订、维护多边贸易体制、参与国际贸易治理等方面话语权和动议权不足的现状,与其贸易大国的地位极不相称。

  三、实现新时期中国海关职能定位的“五环式”改革路径

  历史告诉我们,只有时时关注经济社会发展局势,顺应时代要求,用普遍联系与发展的观点,自觉地把各项改革放到中央对海关发展的战略定位上,放到国家对经济发展的总体部署中思考,才能切实找准海关工作落实党和国家宏观管理政策的着力点。当今海关改革是在“继往开来”的基础上“长江后浪推前浪”,既源于过去又必须高于过去,既针对现实又确实难于以往。实现新时期中国海关职能定位,应下大力气在以下五个方面取得新突破,其中:调整职能重心是根本,转变履职方式是基础,改革管理模式是条件,创新管理理念是灵魂,拓宽改革视野是保证。这五个方面既自成体系、又相互关联,就如奥林匹克旗帜上的五个环,环环相扣、形成一个有机整体。大力推进“五环式”改革,正构成了新时期中国海关改革的“路线图”。

  (一)从海关职能重心看,应突出“安全”两字,向“关境安全保护”调整。

  习近平总书记指出,要加强宏观思考和顶层设计,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,大胆试验、大胆突破,不断把改革开放引向深入。对照现代国家对政府的基本功能预期,政府应负有保卫、管制、服务等功能,保卫是首位的。我们也确实看到,近年来世界各国海关为适应形势的发展变化,纷纷掀起了改革与现代化的浪潮,积极探索海关的职能改革和创新,例如:“9•11”事件以后,美国等发达国家强化了海关保护本土安全的职能,并将反恐职能作为海关的首要职能,欧盟海关也将打击非法贸易、增强供应链安全确定为主要职责;同时,欧美更加注重“海关的边境保护职能”,并选择海关作为实施口岸管理的主导力量,推进“口岸一体化管理”。职能扩张已经成为国际海关的发展趋势,履行好这些职能,融入国际海关发展潮流亦是大势所趋。我们应当紧紧抓住契机,“坚决扼守住自己把守的关口”,认真当好经济、政治、文化、社会、生态、文明建设的捍卫者和保卫者,始终坚持将“把好国门”作为海关工作的根本职责,将海关职能重心果断调整到“关境安全保护”上来,以期在关境保护上尽最大努力,保障国家的安全、稳定和利益。

  (二)从职能实现方式看,应突出“全面”两字,向“全面履行职责”转变。

  按照美国学者米格代尔提出的“国家能力”学说,海关的国家能力主要包括海关税收(财政汲取)能力、渗透能力、宏观调控能力和强制能力。税收能力不言而明;渗透能力是指海关与市场定期交流沟通,捕捉信息、化解矛盾、达成共识的能力;宏观调控能力是海关根据市场最新发展态势,维持总量平衡,并推动、引导市场发展的能力;强制能力则是海关运用强制手段保证政策目标得以实现的威慑能力。中国海关的税收能力、对中央财政的贡献毋容置疑,这也很好地印证了以税收为“轴心”的格局、以打击偷逃税为打私重点领域的现状。但客观来看,随着经济发展尤其是各国经济互补性、依赖性的增强,关税财政职能将转向衰退,这也是几乎所有发达国家得出的共同结论。关税征管是一定经济发展时期下国家对海关的要求。随着全面建成小康社会目标的逐步临近,海关功能性调整将成为必然趋势。中国海关应承接税收能力的突出水平,站在国家利益至上的角度,充分利用法律武器,力求在渗透能力、宏观调控能力和强制能力上取得新突破,实现全面履行职责。全面履行职责,决定了海关不应局限于为经济建设服务,还应注重为政治建设、文化建设、社会建设和生态建设把好关。

  (三)从改革管理模式看,应突出“智慧”两字,向“现代化海关”探索。

  通过改革管理模式、全面实施现代管理制度是海关现代化与否的重要标志。制度创新应包括对海关机构进行调整、对组织机构进行重组。目前中国海关机构组合中,一个比较突出的问题是直属海关的机构、人员数量及职权比较大,而作为决策机构的海关总署和作为具体执行机构的隶属海关反而偏小。应尽快改变目前的机构组合,让三级海关各司其职,实现集约化、规范化、科学化,发挥整体效能。突出强化海关总署的决策、指挥、监督职能,强化直属海关的本关区业务运行管理和监控职责,强化隶属海关的具体执行和反馈职责。尽快调整管理模式,按照“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”要求,管理结构从“中间(直属海关)大、两头小”的“橄榄型模型”转变为“两头(海关总署、隶属海关)大、中间小”的“哑铃型模型”(“工”字形结构),打造“智慧海关”,实现管理资源的边际效益最大化。还应充分发挥口岸管理办公室设在海关总署的优势,注重口岸综合管理,积极开展与其他执法部门的全方位合作,大力拓展海关管理时空和资源,加强信息、情报、数据交换,构建多模式、多环节、多领域、全过程的监管模式。积极推进“单一窗口”建设,依托“云计算”等现代科技手段,开发高效可靠的全程智能通关系统,改善和加强海关管理,营造既严密监管又高效运作、既安全监管又便利贸易的现代化通关环境。

  (四)从创新管理理念看,应突出“公正”两字,向提升公共服务水平着力。

  党的十八大指出,公平正义是中国特色社会主义的内在要求。习近平总书记多次强调,要让人民感受到公平正义;汪洋副总理也提出了打造“公正海关”的要求。新时期海关管理理念应明确为“要努力让广大守法企业在每一次通关中都感受到公平正义”。只有努力实现全国海关执法的统一,确保执法公正、机会公正、规则公正,海关才能赢得地方、企业的信任和支持。我们既要强化全国海关“一体化”管理,也要避免“一刀切”,处理好普遍性与特殊性、共性与个性的关系,充分考虑不同关区的特点,在总体目标、原则、标准统一的前提下,实现量体裁衣式管理。日常与政府部门或广大企业打交道时,应充分尊重、公平对待对方的合法利益、合理要求,并通过改革创新积极探求合作共赢的有效途径,着力提高海关公共服务水平。在简政放权中,该放的权坚决放开放到位,该管的事必须管住管好,改变平均用力的过时监管方法,处理好“全面开花”与“精耕细作”的关系,注重将改革目标具体化,把改革落实到执行措施和工作细节上,实施精细化管理,向细节要质量、要效益,真正实现“管少、管好、管准、管精”。

  (五)从拓宽改革视野看,应突出“地气”两字,向依托多方合作发展。

  邓小平同志曾指出:改革开放中许许多多的东西,都是群众在实践中提出来的。改革要想改得准、改得好,既要顶层设计,又要接“地气”,密切联系群众,倾听群众呼声。“贤路当广而不当狭,言路当开而不当塞”。改革需要俯下身子,连接基层,上下联动,倾听民声,吸取民智。只有这样,才能提速改革,延续红利。坚持“跳出海关看海关”,改变闭门造车的工作方法,对政策的制定、改革方案的设计等,要问需于企、问计于企,开门请企业参与,尊重并保障企业的知情权、参与权、表达权、监督权,打造“开放的海关”、“透明的海关”。建议设立“海关改革委员会”和“公众意见征询委员会”,今后凡涉及重大改革的事项均需经过专业论证、经过征询民意的环节后再作决策,否则不得提交领导层讨论。在今后的改革发展中,应充分尊重基层的首创精神,注重改革的协调推进,统筹抓好各项改革,从单项突破式向协调推进式转变,做到目标一致、措施配套、协调配合、形成合力,全面提升海关管理整体效能。进一步拓展国际交流与合作领域,开展国际海关执法行政互助,通过互助互利,不断提高中国海关的管理水平和国际地位。应抓住参与自由贸易区建设等机遇,认真研究海关工作模式、探索合作领域和合作途径,这关系到中国海关在新时期职能调整的方向和成效,以及中国海关在世界海关组织内主导地位的确立,从而为中国实现在区域合作中的最大化发展贡献力量。

  
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